Entre janeiro e o início de julho de 2026, o governo federal pagou R$ 33,9 bilhões em emendas parlamentares, recorde para um ano eleitoral. Em valores nominais, é mais do que o pago em todo o ano de 2022, quando ocorreu a eleição geral anterior. O ritmo não foi acaso. A legislação eleitoral proíbe transferências voluntárias da União a estados e municípios nos três meses que antecedem o pleito. Além disso, a Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2026 fixou, pela primeira vez, um calendário de pagamento: 65% das emendas individuais e de bancada estadual destinadas a fundos de saúde e de assistência social, assim como das transferências especiais (as chamadas emendas Pix), deveriam ser pagas até o fim do primeiro semestre. Assim, às vésperas das eleições de outubro, Prefeituras de todo o país receberam um volume inédito de recursos cujo destino foi indicado por deputados e senadores, muitos deles candidatos à reeleição.

“Hoje, o orçamento está nas mãos do Congresso”. A frase aparece com frequência no noticiário e em análises sobre a política brasileira. Não é que o Legislativo controle todo o orçamento da União, mas há uma mudança real em relação aos anos anteriores, já que deputados e senadores passaram a decidir o destino de uma parcela cada vez maior dos recursos discricionários. Esse avanço reduziu a margem do Executivo para definir onde aplicar parte dos recursos de suas políticas públicas. Como chegamos até aqui? E o que isso significa para quem sair das urnas em outubro?

Do presidencialismo de coalizão às emendas impositivas

A relação entre o presidente e o Congresso Nacional foi explicada durante um bom tempo pelo conceito de presidencialismo de coalizão, formulado pelo cientista político Sérgio Abranches. Ao estudar a formação dos governos brasileiros, sobretudo na democracia de 1946 a 1964, Abranches identificou um padrão: presidentes precisavam reunir diferentes partidos para construir uma maioria parlamentar.

Em diálogo com a análise de Abranches, Fernando Limongi e Argelina Figueiredo estudaram o funcionamento do Parlamento após a Constituição de 1988. Eles mostraram que o presidente precisava formar uma maioria entre os partidos, mas contava com instrumentos para conduzir sua agenda, como a edição de medidas provisórias e o pedido de urgência para seus projetos. Os líderes partidários, por sua vez, tinham papel central na organização da pauta e na coordenação das bancadas.

As emendas parlamentares faziam parte dessa relação. Cada deputado ou senador podia propor a destinação de recursos, por exemplo, para um hospital, uma estrada ou um município. Só que aprovar uma emenda no orçamento não garantia a liberação do dinheiro. O governo federal conservava margem para decidir sobre sua execução, o que também influenciava as negociações com o Congresso. Carlos Pereira e Bernardo Mueller encontraram evidências de que o governo usava a liberação de emendas para recompensar deputados que apoiavam suas propostas.

Ao analisar os governos de Fernando Henrique Cardoso, Lula e o primeiro mandato de Dilma Rousseff, Frederico Bertholini e Carlos Pereira incluíram a execução de emendas individuais entre os custos de manter uma coalizão. Naquele período, decidir quais emendas executar era um dos recursos políticos disponíveis ao Executivo.

Um importante ponto de virada ocorreu em 2015, em meio à crise política e econômica, com a aprovação, pelo Congresso Nacional, da Emenda Constitucional nº 86/2015. A medida tornou obrigatória, dentro dos limites constitucionais, a execução das emendas parlamentares individuais. O Executivo perdeu, assim, parte da liberdade para decidir quais dessas emendas executar.

A mudança não encerrou as negociações políticas em torno do orçamento, mas ampliou o poder dos parlamentares sobre a destinação dos recursos públicos. Depois da EC nº 86/2015, esse poder continuou a crescer, principalmente a partir do governo de Jair Bolsonaro (2019-2022). Em 2019, a Emenda Constitucional nº 100/2019 tornou obrigatória a execução das emendas das bancadas estaduais. No mesmo ano, a Emenda Constitucional nº 105/2019 criou as transferências especiais, as chamadas “emenda pix”, que permitem enviar recursos de emendas individuais diretamente a estados e municípios, sem convênio.

Entre 2020 e 2022, ganharam importância as emendas de relator-geral, identificadas como RP9. Por meio delas, indicações articuladas no Congresso passaram a influenciar a destinação de volumes expressivos de recursos. A falta de transparência sobre parte dessas indicações levou o mecanismo a ser chamado de “orçamento secreto”. Em dezembro de 2022, o Supremo Tribunal Federal (STF) considerou inconstitucionais as práticas associadas a ele.

A ampliação prosseguiu com a Emenda Constitucional nº 126/2022, que elevou para 2% da receita corrente líquida (RCL) o limite de aprovação das emendas individuais. Essas mudanças não suprimiram o papel do Executivo na elaboração da proposta orçamentária, na condução de sua agenda legislativa ou na execução de políticas públicas. Mas deram aos parlamentares maior capacidade de escolher o destino de parte dos recursos federais e reduziram o espaço de decisão do Executivo sobre essa parcela do orçamento. O deslocamento de poder é relevante justamente porque ocorre dentro de uma relação em que os dois Poderes continuam interdependentes.

À medida que o volume das emendas cresceu, aumentaram também os questionamentos sobre a transparência de sua destinação. O STF passou a exigir que fosse possível identificar quem indicou os recursos, quem os recebeu e como foram aplicados. Em 2024, a Lei Complementar nº 210/2024 procurou disciplinar a proposição e a execução das emendas, com regras para emendas individuais, de bancada e de comissão, hipóteses de impedimento técnico e limites para seu crescimento.

Tabela 1 – Marcos institucionais da participação do Congresso Nacional no orçamento federal (2015–2025)

Fonte: Elaboração própria com base nas Emendas Constitucionais nº 86/2015, nº 100/2019, nº 105/2019 e nº 126/2022; na Lei nº 13.898/2019, alterada pela Lei nº 13.957/2019; no julgamento das ADPFs 850, 851, 854 e 1.014 pelo STF, concluído em 19 de dezembro de 2022; na Lei Complementar nº 210/2024; e na Lei nº 15.321/2025.

A disputa envolve os três Poderes. O Congresso reivindica participação na definição das prioridades orçamentárias; o Executivo, responsável pela execução das políticas públicas, contesta a redução de sua margem de decisão, crítica manifestada também pelo presidente Lula; e o STF cobra regras de transparência, rastreabilidade e controle para a liberação dos recursos.

Quanto cresceu?

Mas qual foi, afinal, o tamanho desse crescimento? Para responder a essa pergunta, recorremos ao estudo publicado em 2024 por Hélio Tollini e Marcos Mendes. Os autores reuniram dados sobre os valores pagos em emendas parlamentares pela União entre 2015 e 2024, o que permite observar como esses recursos evoluíram ao longo do período:

Tabela 2 – Evolução das emendas parlamentares pagas pela União (2015–2024)

Fonte: Elaboração própria com base em Tollini e Mendes (2024).

É importante esclarecer o que a Tabela 2 mede. Os valores em reais correspondem às emendas efetivamente pagas, incluindo restos a pagar pagos, corrigidos pela inflação. Já os percentuais mostram a participação desses pagamentos nas despesas discricionárias da União, excluídos os créditos extraordinários, e não no orçamento federal como um todo.

Entre 2015 e 2023, o valor pago passou de R$ 3,9 bilhões para R$ 35,9 bilhões, em valores corrigidos: um montante 9,2 vezes maior. Sua participação nas despesas discricionárias subiu de 2% para 18%. Para 2024, o estudo projetava R$ 48,3 bilhões, cerca de 12,4 vezes o valor de 2015, e uma participação de 24%. Recursos cuja destinação é indicada pelo Congresso passaram a ocupar uma parcela muito maior do espaço disponível para as escolhas anuais de gasto do governo federal.

Os anos seguintes mantiveram a tendência. Em 2025, a União pagou R$ 31,5 bilhões em emendas, o maior valor nominal até então, e deixou outros R$ 14,3 bilhões inscritos em restos a pagar para 2026. O Orçamento de 2026 reservou cerca de R$ 61 bilhões para emendas: R$ 26,6 bilhões em emendas individuais, R$ 11,2 bilhões em emendas de bancada, R$ 12,1 bilhões em emendas de comissão e R$ 11,1 bilhões acolhidos na programação dos ministérios. Para 2027, o projeto enviado pelo Executivo em 31 de agosto prevê R$ 44,8 bilhões para as emendas impositivas. Somado o limite de R$ 12,9 bilhões para as emendas de comissão, o total pode chegar a R$ 57,7 bilhões, e, como ocorreu em 2025 e 2026, o valor ainda pode crescer durante a tramitação.

Um caso fora da curva

Esse aumento do poder do Congresso sobre o orçamento foi uma particularidade brasileira ou ocorreu também em outros países? A política comparada, ramo da ciência política que analisa semelhanças e diferenças entre sistemas políticos, oferece um caminho para investigar essa questão.

É essa comparação que Tollini e Mendes fazem. Os autores examinam o papel dos parlamentos no orçamento de 11 países membros da OCDE: Alemanha, Austrália, Canadá, Chile, Coreia do Sul, Espanha, Estados Unidos, França, Itália, México e Portugal. A seleção reúne países com diferentes regimes de governo, inclusive presidencialistas como o Brasil. Ainda assim, em nenhum dos casos analisados os parlamentares dispõem de poderes tão amplos para alterar o orçamento e influenciar sua execução. Na comparação feita pelos autores, o Brasil aparece como um caso fora da curva.

"Em suma, a discrepância do papel do poder do Legislativo brasileiro sobre o orçamento em relação aos demais países estudados parece significar um sintoma de desarranjo de nosso sistema político-institucional, com consequências negativas para a qualidade do gasto público." (TOLLINI; MENDES, 2024, p. 49)

O aumento da participação parlamentar, por si só, não demonstra que cada emenda resulte em gasto inadequado. Parlamentares podem conhecer demandas locais que não receberam atenção suficiente na programação federal. O problema a examinar é como essas escolhas se articulam às prioridades das políticas públicas, aos critérios de distribuição entre territórios e à capacidade de manter os serviços ou equipamentos financiados. Também importa saber se é possível identificar quem indicou o recurso, quem o recebeu e o que foi entregue à população.

2026: Recorde, calendário e controle

Em ano eleitoral, essas questões ganham outro peso. Até o início de julho de 2026, os repasses de emendas a municípios somaram R$ 26,6 bilhões, cerca de 20% a mais do que no mesmo período de 2022, com predominância de recursos destinados à saúde. Para prefeitos, que costumam atuar como cabos eleitorais de deputados e senadores, esses recursos significam obras, equipamentos e custeio de serviços antes da campanha. Para os parlamentares no exercício do mandato, significam uma vantagem que os adversários sem mandato não têm.

Os indícios de efeito eleitoral existem, mas pedem cautela. Nas eleições municipais de 2024, a taxa de reeleição dos prefeitos foi de 93% nas cidades que receberam mais de R$ 500 por habitante em emendas, contra 82% na média nacional e 76% nas cidades que receberam menos de R$ 117 por habitante. A associação é forte, mas não demonstra causalidade: municípios mais bem articulados politicamente podem, ao mesmo tempo, atrair mais emendas e ter gestões mais bem avaliadas. O que se pode afirmar é que as emendas se tornaram um ativo relevante na relação entre parlamentares e suas bases, e que o calendário de 2026 concentrou esse ativo no período anterior à disputa.

Ao mesmo tempo, o controle sobre esses recursos se intensificou. Em julho, no âmbito de investigação da Polícia Federal sobre a indicação de emendas por pessoas sem mandato, o ministro Flávio Dino, do STF, determinou o bloqueio de bens do presidente do PL, Valdemar Costa Neto, e do ex-deputado Eduardo Cunha, nos valores de cerca de R$ 119 milhões e R$ 6 milhões, respectivamente. No dia seguinte, em entrevista à GloboNews, Valdemar afirmou que dirigentes partidários interferem na destinação de emendas, o que considerou natural e legítimo. Dino intimou os presidentes de todos os partidos com representação no Congresso a informar se dispunham de cotas de emendas e, em 23 de agosto, declarou nulas as indicações de emendas que atribuam autoria ou poder de decisão a presidentes de partidos.

Em agosto, auditoria do Tribunal de Contas da União sobre 100 transferências especiais realizadas entre 2020 e 2024 apontou prejuízo estimado em R$ 55,4 milhões, com fraudes em licitações, despesas sem comprovação, superfaturamento e falhas de rastreabilidade. O relatório foi enviado à Polícia Federal, e o ministro determinou que estados, Distrito Federal e municípios adotem, em seus orçamentos de 2027, mecanismos de rastreabilidade semelhantes aos exigidos da União. Em setembro, a PF cumpriu 49 mandados de busca e apreensão, autorizados pelo STF, em São Paulo, no Rio de Janeiro, no Ceará e no Distrito Federal, em investigação sobre o desvio de recursos de emendas repassados a uma empresa privada.

Esses episódios não significam que as emendas sejam, em regra, desviadas. Mostram, porém, que o debate deixou de se limitar à pergunta sobre quanto cada Poder controla e passou a tratar também de como esse poder é exercido e fiscalizado.

O que está em jogo?

As emendas parlamentares ganharam espaço por uma combinação de mudanças constitucionais, decisões políticas e aumento de sua participação nas despesas discricionárias. Isso reduziu a margem do Executivo sobre uma parcela do gasto, sem retirar sua centralidade na formulação da proposta orçamentária e na condução das políticas públicas. Para avaliar as consequências dessa mudança, é preciso observar se os recursos seguem critérios públicos, dialogam com o planejamento, chegam aos beneficiários identificados e produzem resultados pelos quais seja possível atribuir responsabilidade.

As eleições de outubro não encerram essa agenda. O Orçamento de 2027 será votado pelo Congresso atual, depois do pleito, e executado já sob a nova composição do Legislativo e pelo governo que tomar posse em janeiro. Quem vencer a eleição presidencial governará com uma margem discricionária menor do que a de seus antecessores das décadas de 1990 e 2000 e terá de construir sua coalizão em um ambiente no qual parte relevante dos recursos já tem execução obrigatória e no qual o STF se tornou ator permanente da disputa. Entre as questões em aberto estão a permanência do calendário de pagamentos em anos futuros, a aplicação das regras de rastreabilidade por estados e municípios e o destino das emendas de comissão, que não são impositivas.

Trata-se de uma mudança que afeta diretamente a formulação das políticas públicas no Brasil e cujo peso precisa aparecer nas análises políticas, inclusive na avaliação das candidaturas. Afinal, se as emendas dão aos parlamentares recursos para atender suas bases eleitorais, por que eles abririam mão desse poder? É pouco provável que essa disputa se encerre tão cedo. A tendência é que o lugar do Congresso no orçamento continue no centro do debate político na próxima legislatura.

*Antonio França Pinto Nascimento, Larissa Perez Cunha, Gabriel Carmona de Campos, Laís Lima Rezende, Lucileine da Silva Souza e Vivian Oliveira Mendes são mestrandos em Políticas Públicas e Governo pela Escola de Políticas Públicas, Governo e Empresas da Fundação Getulio Vargas (FGV EPPG).

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